制度应该怎样变迁
近代以来中国和英国的土地制度的变迁有着很大区别。中国从有效的土地产权制度和土地自由交易制度转变为非自愿的及受政府管制的集体土地制度；英国的封建土地保有制在形式上却几乎没有太大变化。但结果是，英国率先完成了工业革命和现代的城市化，而中国出现了生产率下降以及对工业化和城市化的 阻碍。后来的土地家庭承包制又重新回到了界定土地产权和允许土地流转的道路上。历史教训告诉我们，只有得到人同意的制度变革才是有效率的改革，而不管宣称的目的有多高尚和伟大，强制的改革必定导致制度的倒退。
一
我读《英国土地法律史》时，发现英国的土地法律制度自11世纪征服者威廉时期到近代以来，几乎没有发生太大变化，只是在1925年的《财产法》中才终结了土地封建制或土地保有制。后来遇到该书作者咸鸿昌时，他说实际上到现在为止，英国的土地制度在名义上仍是保有制。这使我感到很惊奇。英国是世界上第一个进入工业化的国家，也应是第一个进入现代城市化的国家。无论是按马克思主义的人类历史五阶段论，还是制度经济学对人类历史的阐述（如诺思），似乎这样的土地制度无法为工业化和城市化提供相应的制度条件，以使土地更有效地重新配置到工业化和城市化所需的地方。如何理解这样一个悖论？
实际上，这一悖论是人为制造的。这是因为，热衷于建立理论体系的学者袜裂，很容易将在逻辑上看来无矛盾的学说急忙用到对历史的解释上，而使接受这些学说的人误以为历史本来就是这样的。例如，以阶级斗争为推动历史主要动力的马克思主义自然认为，与旧的封建制度联系在一起的土地领主阶级一定会捍卫土地封建制，也与现代工业化和城市化毫无关系。实现以工业化为主要特征的现代化，就要首先改变这种封建的土地制度告猜闭。又因为受益于这种制度的封建领主阶级不愿意改变这一制度，所以要靠暴力来推动。
然而，如果我们的头脑不受理论假说的束缚，就能发现，事实完全不是这个样子。那么，如果英国的封建土地制度没有根本改变，就发生了工业革命，那是因为什么？首先，如果我们同意，领主也是理性的经济人的话，他们并不会拒绝另一种赚钱方式。所以，在继续让领地上的保有农耕作土地以外，他们还投资于工矿企业，也可以在自己的土地上开办工矿企业。例如《英国土地制度史》记载，“1750年，劳瑟家族将500000英镑用于发展他们在西库伯兰的煤矿”，……“1819年至1854年间伦敦德里侯爵投资1000000英镑以发展煤矿和建设西汉姆港。而达勒姆伯爵的矿山在1835年的估价达到540000英镑。”（沈汉，2005，第282页）领主们也可以从出租自己的矿山中获利。如“康沃尔的地主从矿山得到的收益几乎完全以地租的形式取得。”一般多在1/15到1/20之间（沈汉，2005，第283页）。这说明领主们并不局限于农业。
除了工矿业，领主们还投资于钢铁，铁路，造船，甚至金融。如“18世纪在约克郡南部，第二代罗金汉侯爵在他的府邸温特沃斯伍德豪斯附近建立了煤矿、铁矿、石矿、鼓风溶铁炉，……”。又如，“在1833年至1845年间，有一批贵族、地主和乡绅向各铁路公司投资。他们的投资1833年时在大联合铁兆粗路公司中占股份的20%，1837年时占伦敦和伯明翰铁路公司股份的31%，1845年时占大联合铁路公司股份的34%。……”又如，“从1830年到1887年彪特侯家族把大宗资金投入加的夫船坞。”又如，“1790年1月1日，赛克斯在当地开设了自己的银行。……1796年，在约克郡的三个银行分支拥有铸币1500英镑，本票27000英镑。”（沈汉，2005，第285页）
在另一方面，领主们也不像我们想象的那样，是居住在古老城堡中顽冥不化的老古董，而是受过良好的教育，掌握当时英国和欧洲大陆各种思想资源的人，并热爱科学。逻辑上，我们也不可能想象，他们为什么会拒绝这些。如对数的发明人约翰•纳皮尔（John Napier）就是苏格兰的梅奇斯顿堡的领主。他出生于1550年，早年热心于宗教运动，但后来又痴迷于数学，竟花了二十年的时间计算出世界上第一个对数表，为科学计算提供了便捷的工具（Eli Maor，2010，第1~7页）。
除了领主们自己的经济与科学活动，他们也通过产权交易将土地转移到了进行工业化和城市化的其他人，尤其是平民资产阶级手中。然而这时，他们遇到了一个障碍，这就是封建土地制度，即保有制妨碍土地产权的转手。这是因为，在这种制度下，每块土地并非独立的资产，而是一系特定关系的一个环节。所谓特定关系，就是土地在概念上是国王的，国王授予封臣，封臣授予领主，领主授予保有农使用。其条件是，后者必须向前者提供各种形式的劳役，最主要的劳役是军役。即一旦打仗，后者就要提供军人和相应的军事物资。其它劳役包括宗教服务和杂役等。
由于在概念上土地属国王所有，所以无论是封臣、领主，还是保有农都没有权利直接出售土地；如果想转让，只能采取迂回的方法，即所谓“替代”和“再分封”。所谓“替代”，就是现有的保有农将土地和自己的保有农身份一同转让给受让者；所谓“再分封”，就是保有农自己变成“二领主”，受让者成为自己的保有农（ 咸鸿昌，2009，第72页，）。这样与土地一起转让的还有对原领主的义务，如军事义务或其它杂役。这两种方法虽然使土地转让成为可能，但仍然成本很高，妨碍了土地更有效地转让。
然而，随着时间推移，土地转让和租赁活动的增加，人们逐渐将保有制的形式里面加上自由交易的内容。例如在“租赁协议签订后，承租人应当依照自由保有制下‘转移保有’的形式要求进占土地”（咸鸿昌，2009，第267页）。在这时，他是名义上的保有农，而出租人是名义上的领主。在他承租以后，还可以向其他人转租或分租，不过在这时，他又成了下一级承租人的名义上的领主。这种虽然 “承租人在理论上不认为享有保有权，但却基于特定目的被以保有人对待”（咸鸿昌，2009，第268页）的方式，超越了内容与形式的对立，使在保有制的制度外壳下，土地自由租赁得以开展。
当然即使如此，保有制下的土地转让还是受到较大限制。但利用土地承租制度的便利，弗朗西斯•莫尔律师发明了 “出租并弃让”的形式，将土地转让的法律程序一分为二。所谓“弃让”，就是“按照普通法的要求将自己在土地上享有的回复地产以书面形式弃让给”承租人。一方面租赁手续较为简便，另一方面弃让土地也比较简单，受让人同时受让了两种权利，承租权和出租权，“两种权益合并为自由保有”；却避开了复杂的保有权的转让仪式（咸鸿昌，2009，第274页）。据说，“到17世纪时，‘出租并弃让’成为一种普遍的转让土地的方法。”（咸鸿昌，2009，第274页）又一次，在保有制的大框架下，人们通过签约方式的创新，成功地绕开了制度障碍，降低了交易费用，使土地转让成为可能。
上述英国土地制度变革的风格，是道格拉斯•诺思所说的次级制度变迁。他将制度变迁分为基础性制度变迁和次级制度变迁，而后者又被称为合约形式的变革；相对于前者，它更为灵活从而更易发生；当合约方式的变革积累到一定程序，就会导致基础性制度变迁，即法律的变化。实际上，合约方式的变革与法律制度变革的最为重要的区别，在于它是当事双方自愿交易的结果，没有任何强制；而法律制度的改革则有强制性。
前述在保有制外壳下，土地可以自由租赁也可以转让的现实，又使得英国的土地法律制度得以改进，但仍带有保有制的特点。咸鸿昌指出，“独特的历史渊源使英国的土地租赁法综合了土地保有权制度和合同法的内容”（2009，第271页），成为一种区别于大陆土地租赁法的具有“英国特色”的法律形式。区别只在于，当承租人不交纳租金时，在大陆合同法下，出租人对承租人拥有债权；而在保有制下，则拥有对物的扣押权。这种区别一直保留到了1925年的《财产法》中（2009，第272页）。在另一方面，由于“出租和弃让”成为了一种普遍形式，经过两个多世纪，到了1845年，“法律应时而变，直接以授让（grant）形式取代了‘出租并弃让’的形式。”（2009，第274页）
应该说，自征服者威廉以后，英国的土地制度一直经历着变革，只是这种变革更多地是次级制度的变革，而较少基础性制度的变革；表面上产权制度没有变化，但合约方式却发生了深刻的变化。最重要的是，它几乎起到了法律变革和产权制度变革的作用。这方面，我们要感谢张五常教授的研究，他的《佃农理论》首次提出了合约方式的不同也会带来效率的不同。在以往的新制度经济学的理论中，产权制度更为重要和突出，很多人将重点放在产权制度的研究上，而忽略了在同样的名义产权制度下，还有巨大的制度变革空间。这就是合约方式的变革。由于有了对合约方式研究的理论，我们就能对英国土地制度变迁有更多的理解。
由于英国在表面的封建土地制度外表下发生了实质性的变化，从而“扩大土地保有人的处分权”和“促进土地保有权转让制度的发展”（咸鸿昌，2009，第273页），其结果，就是为英国的工业化和城市化提供了土地产权交易的制度空间。土地产权出现了大规模的转让。如“l561~1640年，王室土地减少3/4，大封建贵族的土地减少一半，而新贵族的土地增加1/5。l551~1600年，7个郡的2500个庄园中有1/3的土地转手，1601~1640年土地转手的规模更大，只有诺曼人征服英国时的土地转移方能比拟。”（陈紫华，1992，第2~3页）总体而言，近代以来，英国“有1/6的土地转手。”（陈紫华，1992, 第5页）
我们并不否认，16世纪以后英国土地的易手有很多宗教因素和政治因素。如宗教改革时期英国政府对天主教地产的没收。据说那时天主教修道院占有全国土地的近三分之一（陈紫华，1992，第1页）。被没收的土地被转赐给了国王近臣，或转卖给了其他人。又如国王在与国会的战争中失败后，王室和王党分子的领地被没收并被拍卖（陈紫华，1992，第2~4页）。但这只是一次性转手。而只有不断地再配置，才能保证土地资源的有效配置。这就需要有一个随时可以进行土地产权交易的制度环境。前述合约方式的变革便利了土地的转让和租赁，才真正实现了工业化和城市化对土地重新配置的要求。
在另一方面，尽管有了合约方式的变革，应该说，相对于土地租赁来说，土地的转让更为困难。例如“整个程序至少要经过20个部门和环节，每个环节都存在大量的风险、拖延和昂贵的开支”，1846年“土地转让的成本相当于土地三年的收益”，也有人认为“相当于土地五年的收益。”（咸鸿昌，2009，第346页）这就使人们在需要土地再配置时，很自然地更多地选择租赁方式。人们甚至发现，在进行土地保有权争议的诉讼时，迂回地采用“侵占承租地令状”，即把保有人之间的争议通过法律技术变为承租人之间的争议更为简便，于是在16世纪以后的“近三百年的时间内成为解决土地保有权争端的主要诉讼程序。”（ 咸鸿昌，2009，第276~277页）
在现实中，表现为更多地利用租赁来解决土地的重新配置问题。尤其在农业方面，有大量的经营农场出现。1887年，英格兰和威尔士的租地经营的土地占总面积的约35.6%，而到了1922年，这一比例则达到了82.2%（据沈汉，2005，第296~297页数据计算）。类似地，领主们也将自己的土地出租给开采矿产。如采矿者“在承租矿山时冒着很大风险。他们把出售矿石的一部分所得支付给地主，一般来说比例1/15到1/20。”（沈汉，2005，第283页）
无论如何，尽管英国土地制度在现代化过程中长期没有去除其封建的保有制外壳，并且实际上存在着不少妨碍土地交易的法律条款，但并没有在战略层次阻挡英国工业化和城市化的步伐。在这一过程中土地是如何从农村向城市转移的，我们缺少相关的文献和研究。但数据告诉我们，在当时的背景下，英国的城市化过程还是很快的，并且领先于世界各国。1750年，英格兰的城市人口比1520年增长了140%（见下表）。1811年，英国的城市人口比重已达65%，到1871年更高达86%（转引自 刘淑兰，1982，第97页）。
表1 英格兰城市人口的增长（1520年~1750年） 单位：千人
资料来源： 江立华，2002，第130页。
我们猜测，这一定是英国人在现有土地制度框架内采取变通方法所至。所谓“变通方法”，主要是指两种情况，一是在进行实质性的土地交易时，还保留现有土地制度框架所要求的名义和仪式，如用“替代”和“再分封”的形式进行的土地交易；一是在诸种可互替的制度安排中，选择交易费用更低的制度安排，如用“出租并弃让”替代土地保有权的转移，用土地租赁替代土地转让等。可以想见，英国城市化大概主要是靠土地租赁的方式转移土地的。
二
反观中国，情况似乎正好相反。中国的土地封建制在春秋战国以后就逐渐瓦解，到了汉代，基本上形成了较纯粹的土地契约制度。自春秋时期鲁国“初税亩”以后，原来的井田制就逐渐消亡，因为可以用实物或货币替代在公田中的劳役。秦汉以后，中央与地方的政治结构以郡县制为主，也就逐渐取消了天子与诸侯的封建关系。
经过两千多年的发展，到了明清民国时期，这种土地契约关系更为成熟和纯粹，使得土地的交易更为便捷。在租佃关系相对具有更多的人际因素而较难自由变动的情况下，土地产权的自由转让反而成为解决问题的手段。到清代和民国，甚至发展出永佃制。对于田主，他的土地权利一般被称为“田底权”；对于永佃农，他的土地权利一般被称为“田面权”。在承佃方永远承佃的情况下，田主和佃农都可以把自己的土地权利自由转让给别人，而无需征得彼此的同意。不能不说，这种将完整的土地产权分割开来进行交易的土地制度，已经达到了它的极致。
按理来说，这种土地自由交易的制度有利于在一个社会进行工业化和城市化，因为土地再配置的成本很低。然而，令人费解的是，这种土地制度竟然成为推动现代化的人们眼中的障碍。近代以来，主张社会革命的人都把“平均地权”当作一个重要目标。如孙中山代表的国民党以及后来的共产党。后者甚至将它所进行的运动称为“土地革命”。主张土地革命或改革的人有着很不同的理论背景，但他们有一个共同的地方，就是基本否定那时的土地制度。否定的理由大致有三。一是不公平，即土地产权分布的不平均，地租率太高，地主对佃农的剥削很残酷；一是无效率，即因存在剥削关系，导致效率很低，人民生活贫困；一是这是一种落后的生产关系，即封建的土地制度，妨碍了中国资本主义的发展和现代化。
然而，对于这三种理由，都有非常相反的证据。关于地权分布不平均，据赵冈的研究，清未土地在农户间分布的基尼系数约在0.2~0.4之间，民国以后，则多在0.3 到0.5之间，个别地方有低到0.03高至0.7 的情况（2006，第64~70页），应是相当平均的。换一个通俗一点的指标，就是“地主富农占有土地的比例”。据二十世纪30年代的一些研究，大多在40~65%，远没有土地革命鼓吹者的70~80%那么高（毛泽东，1993，第118-245页）。杜润生在50年代初期也曾当面向毛泽东提出质疑，说中南地区地主富农的土地只有40%多（杜润生，2005，第9页）。后来的一些研究指出，毛泽东因将公田算作地主之田，以及小土地出租者也算作地主，所以估计大大偏高（ 郭德宏，1989）。
即使对土地分配情况有不同估计，中共执政后的国家统计局的估计则可以算是比较权威的估计。见下表。其中地主和富农的占地比重为51.92%。
